전국입법성적 평가에 관한제언

지역 특성을 지닌 조례로 전국입법성적 평가에 대한 제언

경남도의회조우성/부의장

한국의 지방자치는 1992년부터 현재까지 그 효과성에 대한 찬․반의 양론 속에서 나름대로 그 뿌리를 내리고 있는 것으로 평가되고 있다. 2015년 7월 22일 국회 입법조사처에서 발간한 ‘지방자치단체의 자치법규 현황과 시사점’에 따르면 지난 2007년부터 2014년까지 8년간 전국 광역의원들의 1인당 한해 평균 조례 제․개정 건수를 분석한 결과 광주(1.62), 인천(1.57), 대구(1.31), 충북(1.27)과 대전(1.23)이 뒤이었고 제주(0.88), 전남(0.81), 울산(0.75), 충남(0.75), 서울(0.68), 경기(0.61) 부산(0.59), 전북(0.57), 경남(0.54), 경북(0.48), 강원(0.43)건의 순이다.

광주시의원들은 전국 평균 0.88건의 두 배에 해당하는 1.62건으로 세종시를 제외한 전국 16개 시도 가운데 1위로 나타났고, 우리 경남은 0.54건으로 광역의회 중 14위로 하위권에 머무르는 것으로 보도되었다. 또한 입법조사처는 자치입법 역량강화를 위해 자치입법 권한을 확대와 의회의 인사권 독립 등을 개선방안으로 제시했다.

필자는 2012년 3월 15부터 2012년 9월 14일까지 조례정비특위 위원장을 6개월 맡았는데, 그 기간 동안 조례정비 특위에서 경상남도와 교육청에서 운용 중인 조례 396건 중 실효성이 낮거나 미활용 조례 169(42.7%)건을 일괄 정비한 바 있다. 조례를 많이 만드는 것도 중요하지만 사문화된 조례를 폐지하는 것도 중요하다.

이에 필자는 국회 입법조사처의 발표를 보면서 몇 가지 아쉬운 점을 지적하고자 한다. 이를테면, 앞으로 폐지 건수도 평가에 반영되었으면 한다. 그리고 지역특성을 지닌 조례 제․개정으로 전국 광역자치단체를 순위 매김 하는 것은 좋지 못한다. 나아가서 나열된 건수가 통계적으로 의미가 있으려면 더 나은 통계기법인 분산분석(F-test)을 사용해야 한다. 분산분석이란 그룹의 차이를 밝히는 것이다(상․중․하).

또한 필자는 자치입법 권한 확대와 의회의 인사권 독립에 관해서 구체적으로 언급하고자 한다. 먼저 현행 지방자치법에서 지방의 권한과 기능확대를 통한 지방의 자율과 자치를 강화해 나가야 할 것이다.

우선적으로 지방의회의 조례제정권의 범위를 확대하여야 한다. 이를 위해서는 조례제정권을 제약하고 있는 법률유보주의, 죄형법정주의, 조세법률주의 등 국가중심주의적인 구시대적 규정 등을 지방자치법에서만이라도 약화시켜야 한다. 따라서 현재 대부분의 조문마다 일정한 행위를 모두 대통령령에 위임한 것을 조례에 위임하는 것으로 바꾸는 것이 필요하다.

다음으로 인사권 독립의 문제이다. 모든 기관은 자신의 업무를 처리하기 위하여 스스로의 권한과 책임하에 행정기구를 설치 운영하고 있다. 국회나 법원의 행정을 행정부가 대신 맡아 처리하지 않는 것처럼 지방의회의 행정사무도 자치단체장이 맡아서는 안 되는 것이다. 이것은 행정의 가장 일반적인 원리이며, 이것이 지켜지지 않는 나라는 없다.

지방자치법 제91조 제2항에서는 사무직원의 정원과 임명 등을 모두 지방자치단체의 장에게 맡겨 놓았고 또한 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원 기준 등에 관한 규정“ 제15조에는 지방의회의 유형별, 규모별로 조직과 인원, 직급과 정수를 꼼꼼히 통제하고 있다. 이것이 지방의회의 의정활동을 침체시키고 있는 원인 중의 하나라고 생각한다.

앞으로는 광역의회의 입법기능인 지역적인 특성을 지닌 조례 제․개정을 가지고 의회를 평가하는 것보다 모든 정책은 예산에 반영되기 때문에 광역의회의 예산 기능인 예산심사에 관한 심도를 평가 하는 것이 좋을 것 같다.