성숙한 지방자치릉 위한 <지방자치법>개정토론자료(2016.2.16)

 

 

 

 

 

 

『지방자치법』전면개정 방안 토론회

 

조우성  토론자료

 

 

 

 

 

 

 

0.일시:2016. 2. 16.(화) 15:00~17:00 0.주최:전국시도지사협의회 0.주관:경상남도,경상남도의회(지방자치개선특별위 원회) 0.장소:도의회 대회의실(1층) 0.주제:성숙한 지방자치 구현을 위한 「지방 자치법」 전면개정 방안   -.주제발표:김수연 박사(전국시도지사협의회 선임연구원) -.좌장 : 이재은 교수(지방분권특위위원장/ 경기대교수) -.토론 : 조우성 부의장(경남도의회)          안권욱 교수(고신대)          조성규 교수(전북대 법학전문대학원)          최우용 교수(동아대 법학전문대학원)

 

 

 

 

 

 

수평적․협력적 관계 재정립을 위해 지방자치법

 

개정 되어야

 

 

「지방자치법」전면개정 방안 토론회에 토론자로 참여할 수 있게 된 것을 뜻 깊게 생각합니다. 김수연 전국시도지사협의회 선임연구위원의 발제를 보면서 지방의회 의원으로서, 지방자치제도 개선 특위 위원으로서 그동안 느꼈던 지방자치의 한계에 대해 다시 한 번 생각해 보게 되었습니다.

우리나라 지방자치의 역사는 헌법적 차원에서 보면, 오로지 부칙 변천의 역사라 할 것입니다. 1961년 지방의회의 해산과 이어진 헌법 개정에 의해 탄생한 제5차 헌법 부칙 제7조제3항에서 지방의회 구성 시기를 법률에 위임함으로써, 우리나라의 지방자치는 30년간의 단절기에 들어가게 되었습니다.

 

이후 1987년 개정된 제9차 헌법에서 지방자치를 법률에 위임했던 기존의 부칙을 삭제함으로써, 지방의회가 부활하고 지방자치가 복원되는 과정을 겪었습니다. 이렇게 시작된 지방자치가 24년이 지났지만, 지방자치의 근거가 되는 현재의 헌법 규정은 과거 유신헌법의 근거 조항과 쉼표하나, 마침표 하나도 바뀌지 않고 있는 것만 보더라도, 현재의 지방자치제도가 아직도 자치기능을 제한하고, 중앙정부의 종속 행정기관으로서의 기능에 충실하게 할 것인가라는 문제에, 일차적인 관심을 두고 있다는 것을 미루어 짐작할 수 있을 것입니다.

 

현재의 지방자치제도를 규정하고 있는 지방자치법 또한, 지방자치단체의 자치기능을 실질적으로 제한하고 있는 자치제한법이라고 할 수 밖에 없는 실정입니다.

지방자치란 지방자치단체가 스스로의 의사에 따라 지방의 문제에 결정권한을 갖는 것입니다. 하지만 현행 법령에 따르면 지방의회의 대표적인 권한인 조례제정권 조차, 법령이 아닌 중앙부처의 예규나 훈령, 고시, 심지어 권고 수준에 불과한 표준조례안에 묶여 있어 자치입법권이 심각하게 침해받고 있습니다.

 

나아가, 현행 지방자치법의 175개 조문 중 68개 조문이 지방의회 관련 규정에 해당합니다만, 대부분이 지방의회의 기능과 권한을 제한하는데 주로 집중하고 있으며, 의회의 기능을 보장하는 데에는 매우 인색한 것이 현실입니다.

 

그렇기 때문에 오늘 이 토론회가 이러한 지방자치의 한계를 직시하고 지방자치의 중요성을 되새기며 지방자치법 개정을 위해 당사자인 지역의 목소리를 담을 수 있는 자리가 되길 바랍니다.

그래서 오늘 저는 지방자치법 전면개정 방안에 대하여 특히 그동안 의정활동을 통해 개정이 꼭 필요하다고 느꼈던 사안에 대해 말하고자 합니다.

 

 

1. 지방의회의 위상제고 및 역량강화 필요

 

현재 지방의회의 법제도적 골격은 「헌법」 제118조와 그에 기초한 「지방자치법」을 기초로 형성되어 있는데「헌법」은 제118조 제1항에서 “지방자치단체에 의회를 둔다.” 고 하여 지방의회를 헌법상의 지방자치단체의 필수적 기관으로 규정하면서 제2항에서는 “지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.”고 하여 지방의회에 관한구체적인 사항을 대부분 법률에 유보하고 있음.

 

그러나, 우리나라는 지방의회의 권한이 자치단체장에 비하여 미약한 실정임. 따라서 지방의회의 위상을 높이고 권한을 강화하여 실질적인 견제와 균형이 이루어질 수 있도록 법과 제도를 정비해야 함. 그러한 맥락에서 자치입법권의 강화, 지방의원의 전문성, 지방의회 운영의 전문화, 지방의회와 집행기관간의 권한의 균형화, 지방의회의 주민에 대한 접근성 확보와 시민참여 활성화를 위한 조치는 미룰 수 없는 상황임.

 

1) 지방의회의 자치입법권 강화

 

- ‘지방자치’를 위한 지방자치법이 개정되기 위해서는 무엇보다 자치입법권이 강화되어야 할 것임. 즉, 지방자치단체는 국가와는 별개의 법인격이 부여되어 있고 독자적 사무가 인정되고 있으며, 이러한 사무를 처리하고 존립하기 위해 자치권에 근거하여 당해 관할구역 내에 적용할 자치입법권은 어떤 것보다 중요한 기본이 된다고 생각함.

 

- 대법원의 판례에서는 조례제정권의 범위인 “법령의 범위 내”를 그 내용이 주민의 권리제한이나 의무부과와 관련된 것이 아닐 경우 “법령에 위반하지 않은 것”으로 해석하는 경향이 있으므로 개정되어야 할 것임.

 

2) 의원의 보좌직원 도입

 

- 도민들에 의해 선거를 통해 도민의 대표기관이 되었지만 ‘지방의회 무용론’이 나올 만큼 신뢰를 받지 못하고 있는 현실도 직시하고 반성해야 함.

 

- 지방자치제도의 정착과 활성화로 지방의회의 역할이 증가하고 있고, 갈수록 방대해지는 지방의회의 업무를 지방의원이 혼자서 해결하는 것은 사실상 불가능함.

 

- 그래서 지방의회의 견제와 감시기능을 강화하려는 의도로 유급보좌인력을 두는 지방자치법 개정안을 정청래 국회의원이 대표발의하여 지난 해 상임위는 통과하였으나 본회의를 통과하지

못해 여전이 반쪽자리 지방자치 현실을 보여 주고 있음.

 

- 지방의회는 주민들의 대표기관으로 전문적인 의정활동과 입법활동을 위해 보좌관 제도는 반드시 필요함.

 

3) 사무처 직원의 인사권 독립

 

- 지방자치법 제91조제2항은 “사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다”고 규정하고 있음. 우리나라는 기관대립형의 지방정부구성 형태를 가지고 있음에도 유독 자치단체장에게 의회소속 공무원의 인사권을 부여하고 있는 것은 균형의 논리에 반한다고 할 것임.

 

- 지방의회 의장의 지휘·감독으로 지방의원의 의정활동을 보필해야 할 책무를 가진 의회사무처 직원들이 자치단체장의 눈치를 살피고 있으며, 의회로부터는 집행부의 스파이로 오해받고 있는 실정임.

 

- 따라서 지방의회 의장에게 사무처 직원의 인사권을 부여해야 함. 다만 지방의회 사무처의 규모가 작아 인사행정상 문제가 있으므로 지방공무원법을 개정하여 의회직렬을 신설하고, 시·도단위로 의회소속 공무원들의 인사를 강구하는 방안도 모색해 볼 필요가 있음.

 

4) 인사청문회 도입

 

- 지방공기업 사장 등의 추천후보에 대한 객관적이며, 공정한 경영능력에 대한 검증없이 이루어지는 자치단체장의 보은인사, 정실인사, 낙하산 인사로 인해 지방 공기업의 부실이 가속화되고 있음.

 

- 그럼에도 제도적 한계에 부딪혀 제대로 된 검증시간이 되지 못함. 즉 인사청문 대상자에 대한 정보요구에 제한이 있었고 답변할 의무도 없어 집행기관에 대한 감시감독기관으로 견제기능이 제대로 작동되지 않는 형식적인 절차였을 뿐임.

 

- 경남에서도 인사 청문회 제도를 도입했다 중단했음. 현재 법에 근거해 청문회를 실시하고 있는 곳은 제주도가 유일함.

 

- 이에 능력 위주의 투명한 인사를 위해서라도 하루빨리 개정되어야 할 것임.

 

5) 결의문 및 건의문의 제출

 

- 지방의회가 지방자치에 직접적인 영향을 주는 정부의 법령 및 정책에 대해 의견을 채택하고 이

를 중앙행정기관에 결의문 및 건의문을 송부하는 것은 지방의회의 당연한 권리임.

 

- 그러나 지방의회에서 제출된 건의문과 결의문은 대답 없는 아우성일 뿐이며 중앙행정기관은 이에 대한 어떠한 의견과 답변도 없이 무시해 온 것이 현실임.

 

- 따라서 관계 중앙행정기관의 장은 타당성을 검토하고 결과를 해당 지방자치단체에 지체없이 통보하게 하여 지역여론이 관계 중앙행정기관에 적극적으로 전달될 수 있도록 해야 하며,

- 법령 및 정책에 대한 의견인 만큼 중앙행정기관 뿐 아니라 국회, 법원, 선관위 등 관련기관에도 제출할 수 있도록 해야 함.

 

- 이는 중앙행정기관과 지방자치단체가 국민이자 지역주민을 위해 함께 고민하는 연결통로이자 대등한 관계유지의 방법이 될 것이며, 이를 통해 지방자치의 목적이 실현되는 하나의 방안이 될 것임.

 

2. 지방자치 발전을 위한 지방분권 강화

 

1) 지방자치사무 확대

 

- 지방자치의 확대를 위하여 지방자치사무의 확대는 적극적으로 필요함. 그러나, 헌법 제117조에서 주민의 복리에 관한 사무는 지방자치단체의 고유한 업무로 보고 있지만, 현행 지방자치법은 자치사무의 범위를 지나치게 협소하게 판단하고 있고, 자치사무는 20% 수준이므로 이에 대한 개정 검토가 필요하나 현재 지방 재정상황에서 전면적 지방이양을 위해서는 지방재정 확충도 함께 고려되어야 가능할 것임. 대통령 소속 지방자치발전위원회에서도 검토한 바 같이 필요하다면 「지방일괄이양법」법제화를 통한 방법도 있을 것임.

 

2) 중앙행정기관의 통제

 

- 자치사무를 위해 조례를 제정한다고 해도 중앙행정기관의 통제를 받아야 하는 절차가 있어 조례 제정에 위축될 수밖에 없는 현실임.

 

- 현재 행정자치부는 조례와 규칙에 대한 사전보고를 통한 통제 외에도 각종 부령이나 행정명령을 통하여 의정활동을 통제하려고 하고 있음.

 

- 또한, 주무부장관은 지방자치단체장의 명령, 처분에 대한취소·정지권, 위임사무 불이행에 대한 직무이행명령권 및 대집행권, 자치사무에 대한 감사권을 가지고 있어 자치행정권이 근본적으로 침해되고 있으므로, 지방자치단체에 대한 국가의 통제는 지방자치의 이념을 존중하는 방향에서 자치단체의 자율적 통제장치가 제대로 기능하지 않을 때에 한하여 행사하도록 해야 할 것임.

 

3) 건전재정의 운영

 

- 현행 지방자치법 제122조는 국가가 지방자치단체에 국가의 부담을 넘겨서는 안 된다는 취지의 규정을 하고 있을 뿐 지방자치단체가 사무를 수행할 수 있도록 충분한 재정을 지원하고, 자주재원 확보를 위해 노력해야 한다는 구체적 내용을 규정하고 있지는 않음.

 

- 따라서 현행 지방자치법 제122조는 건전재정의 운영을 위한 국가의 소극적 역할만을 규정함으로써 지방자치법의 취지를 적절하게 반영하였다고 보기 어렵다 할 것임.

 

- 지방재정법 또한 지방자치법 제122조 제1항의 규정과 같은 취지의 재정운영에관한 기본원칙을 규정하고 있으므로, 지방자치법 제122조는 재정운영을 지방자치단체의 사무수행을 보장하는 범위 내에서 운영될 수 있도록 개정하고, 지방자치단체의 사무수행에 필요한 지방재정 운영원칙을 규정하는 것이 지방자치의 활성화에 도움이 될 것임.

 

- 최근 국가가 국가의 사무를 지방자치단체로 권한을 이양하면서 그 사무를 수행하기 위한 재정지원은 충분하게 이루어지고 있지 않은 실정을 고려하여 이에 대한 원칙을 규정하는 것이 필요함.

- 지방자치의 올바른 운영을 위해서 반드시 필요한 자주재원의 확보를 위한 국가의

책임 또한 규정함으로써 지방자치제도 확립을 위한 국가의 적극적 노력을 요구하여야 할 것임.

 

4) 중앙·지방협력회의의 설치

 

- 헌법에서 제시하고 있는 지방자치의 정신을 실현하고, 지방자치의 활성화를 위하여 중앙과 지방의 지속적이고 긴밀한 협력이 요구된다고 하겠음.

 

- 특히 지방분권정책과 관련된 중요사항을 심의하기 위한 기구로서 ‘중앙·지방협력회의’를 설치는 필요함.

 

- 또한 이를 위해서 다양한 안들이 등장하고 있으나 일회성으로 아니라 진정한 정부와 지방이 대등한 입장에서 논의할 수 있는 기구로서 소모적인 논쟁이 아니라 진정한 협력체로서 서로 상생할 수 있는 것임.

 

3. 마지막으로 말씀드리고 싶은 것은 지방자치가 자리잡기 위해서는

 

- 먼저, 주민을 대상으로 지방자치법의 개정 필요성을 홍보하는 노력이 필요함. 주민이 인정하지 않는 지방자치는 큰 의미가 없으며, 지방자치는 바람직하게 변할 수 없음.

 

- 그러나, 지방자치법을 개정할 권한은 국회에 있으나 국회의원들은 지방자치법 개정에 적극적

이지 않음. 아무리 지방의회가, 지방자치단체가 지방자치법 개정을 요구한다 할지라도 지난 과거에서 보듯이 국회의원들이 적극적으로 지방자치법을 개정할 것으로 보이지 않음.

 

- 그럼, 지방자치법 개정을 하도록 국회의원을 변화시킬 수 있는 것은 바로 주민임. 따라서 주민들에게 지방자치법 개정이 필요하다는 인식을 심어주어야 함.

 

- 주민에게 단순한 지방자치법 개정을 위한 홍보만이 아니라 지방의회의 필요성, 지방자치의 필요성과 권한을 인정받아야 함.

 

- 따라서 주민이 필요성과 권한을 인정할 수 있는 지방의회가 되기 위한 자정적이고 지속적인 노력도 필요함.

 

- 마지막으로 지역성과 자율성을 인정하는 것과 함께 지역주민도 국민임을 잊지 말고 정부와 지방자치단체는 상하관계·대립관계가 아닌 국민을 위한 정책결정에 있어서 수평적․협력적 관계임을 잊지 말아야 할 것임.